یارانه‌ها در ایران؛ از وعده عدالت تا حذف‌های بزرگ یارانه‌بگیران
از آغاز دهه ۸۰ تا آبان ۱۴۰۴، پرداخت یارانه نقدی یکی از پایدارترین و مناقشه‌برانگیزترین سیاست‌های اقتصادی ایران بوده است. مسیری که با وعده عدالت و اصلاح قیمت‌ها آغاز شد و امروز با دهک‌بندی‌های سخت‌گیرانه و حذف گسترده افراد از دایره مشمولان دریافت یارانه، به نقطه حساسی رسیده است.
از ابتدای اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها تاکنون، چند موج بزرگ و رسمی حذف از فهرست یارانه‌بگیران ثبت شده است.
نخستین موج در سال ۱۳۹۴، حدود چهار میلیون نفر را از دریافت یارانه نقدی خارج کرد و در سال ۱۳۹۸ نیز نزدیک به یک میلیون نفر دیگر حذف شدند.
از اسفند ۱۴۰۳ تا آبان ۱۴۰۴ موجی بسیار گسترده‌تر رخ داد که طی آن حدود ۴.۵ میلیون تا چهار میلیون و ۶۰۰ هزار نفر از دهک‌های چهارم تا نهم یارانه خود را از دست دادند. همزمان، تغییر ساختاری سال ۱۴۰۱ عملا دهک دهم - معادل حدود هشت تا هشت‌و‌نیم میلیون نفر - را به‌صورت دائمی از شمول یارانه نقدی خارج کرد و در کنار آن، طی سال‌های ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ حداقل ۱۵۰ هزار نفر از ایرانیان مقیم خارج نیز به شکل هدفمند حذف شدند.
تازه‌ترین گزارش‌ها نشان می‌دهند در روزهای آخر آبان امسال، ۴۳۸ هزار و ۲۲۲ نفر دیگر از فهرست یارانه‌بگیران کنار گذاشته شدند.
این تحولات در حالی رخ داده‌اند که در سال ۱۳۸۸ و در زمان آغاز طرح، حدود ۶۴ میلیون نفر (تقریبا تمام جمعیت کشور) یارانه دریافت می‌کردند اما اکنون با وجود افزایش جمعیت به حدود ۹۱ میلیون نفر، تعداد یارانه‌بگیران به حدود ۷۸ میلیون نفر رسیده است.
قصه یارانه نقدی از کجا شروع شد؟
اولین چارچوب کلی برای اصلاح یارانه‌ها در ایران، «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» مصوب ۲۱ اردیبهشت ۱۳۸۳ است.
این قانون، سیاست کلی را این‌طور تعریف می‌کند که یارانه‌ها باید به تدریج برای خانواده‌های پردرآمد کاهش پیدا کند یا حذف شود و به نفع خانوارهای کم‌درآمد افزایش یابد.
به بیان دیگر، از سال ۱۳۸۳ در سطح قانون عادی پذیرفته شد که یارانه‌ها باید «هدفمند» شوند و پرداخت آن‌ها به همه جمعیت، بدون توجه به درآمد، مطلوب نیست.
این مبنا بعدا با «قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» تبدیل به یک طرح اجرایی مشخص شد.
تصویب «قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» و هدف رسمی آن
«قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» در ۱۶ ماده و ۱۶ تبصره، در جلسه علنی ۱۵ دی ۱۳۸۸ در مجلس شورای اسلامی تصویب و در ۲۳ دی ۱۳۸۸ به تایید شورای نگهبان رسید.
بر اساس ماده یک این قانون، دولت مکلف شد قیمت حامل‌های انرژی (بنزین، گازوئیل، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع و سایر مشتقات نفت) و همچنین برخی کالاها و خدمات یارانه‌ای را به‌تدریج تا سطحی نزدیک به قیمت فوب خلیج فارس اصلاح کند و منابع حاصل را طبق مواد هفت و هشت قانون، برای حمایت مستقیم از خانوارها و تولید، هزینه کند.
اهداف رسمی قانون بر این بنا بود که ساختار یارانه‌های کشور از شکل ناکارآمد و ناعادلانه پیشین خارج شود. قانونگذار می‌خواست با اصلاح قیمت‌گذاری یارانه‌ای در انرژی و برخی کالاها، مصرف بی‌رویه را مهار و بهره‌وری را افزایش دهد.
در کنار آن، با وجود هشدارهای کارشناسان منتقد، پرداخت نقدی مستقیم به خانوارها ابزاری برای کاهش نابرابری و فقر در نظر گرفته شد.
همچنین بخشی از منابع آزاد شده قرار بود برای تقویت تولید و ایجاد اشتغال به‌کار گرفته شود.
یکی دیگر از اهداف مهم، محدود کردن قاچاق سوخت و جلوگیری از رانت‌هایی بود که از قیمت‌های یارانه‌ای ایجاد می‌شد.
با این حال در متن قانون به‌صورت صریح نیامده که «همه مردم» باید یارانه بگیرند؛ بلکه در مواد هفت و هشت صحبت از پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ «درآمد خانوار» و همچنین کمک به تولید و بخش سلامت شده است.
اما اجرای عملی در دولت وقت محمود احمدی‌نژاد با قانون مصوب فاصله مهمی پیدا کرد.
آغاز اجرا و شکل‌گیری «حق دریافت یارانه» برای خانوارها
پس از حدود یک سال آماده‌سازی، اجرای قانون هدفمندی وارد فاز عملی شد.
احمدی‌نژاد، شامگاه ۲۷ آذر ۱۳۸۹ در یک برنامه تلویزیونی اعلام کرد از بامداد ۲۸ آذر قیمت حامل‌های انرژی، آب و نان با نرخ‌های جدید اعمال می‌شود و طرح هدفمندی رسما آغاز شده است. همزمان، یارانه نقدی به حساب سرپرستان خانوار واریز شد.
در مرحله اول، طبق گزارش‌ها، در مجموع مبلغ ۸۱ هزار تومان به هر نفر پرداخت شد که بعدا رقم ثابت ماهانه ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومان برای هر نفر تثبیت شد.
نکات مهم درباره «دریافت یارانه» در این دوره این بود که ثبت‌نام خانوارها در سامانه‌هایی انجام شد که دولت ایجاد کرده بود و تقریبا کل جمعیت کشور مشمول یارانه نقدی شدند؛ در عمل، قانونِ «هدفمندی» تبدیل به یک پرداخت تقریبا فراگیر شد.
بر اساس تبصره‌های قانون هدفمندی، دولت مجاز بود حساب «هدفمندسازی یارانه‌ها» را به نام سرپرست خانوار باز کند و مدیریت برداشت و تصحیح واریزهای اشتباه را بر عهده داشته باشد.
از منظر اجتماعی، از همان سال‌های اول، نوعی «حق انتظاری» در جامعه شکل گرفت؛ یعنی مردم یارانه ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومانی را یک حق تثبیت‌شده برای خود تلقی کردند، هرچند از نظر حقوقی، این حق در متن قانون دائمی نیامده و به‌شدت وابسته به تبصره‌های بودجه سالانه است.
تغییرات حقوقی و اجرایی در دهه ۱۳۹۰
پس از اجرای قانون، چند دسته تغییر مهم اتفاق افتاد که نخستین مورد در تفسیر ماده ۱۲ قانون در سال ۱۳۹۰ بود.
ماده ۱۲ دولت را مکلف می‌کند «تمام منابع حاصل از اجرای این قانون» را به حساب خاص هدفمندی نزد خزانه‌داری کل واریز کند.
مجلس در ششم دی ۱۳۹۰ «قانون تفسیر ماده ۱۲» را تصویب کرد تا روشن شود منظور از «تمام منابع» چیست و ۱۰۰ درصد آن باید در چارچوب مواد هفت، هشت و ۱۱ هزینه شود.
این تفسیر، از منظر حقوق عمومی، قصد داشت جلوی استفاده خارج از قانون از منابع هدفمندی را بگیرد اما در عمل همواره بحث بر سر نحوه هزینه‌کرد این منابع ادامه یافته است.
از سال‌های ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ به بعد، تبصره‌های بودجه سالانه، به‌صورت صریح منابع و مصارف قانون هدفمندی را در قالب جدول‌ها و ردیف‌های مستقل تعریف کردند.
در این تبصره‌ها سقف منابع حاصل از اصلاح قیمت‌ها مشخص می‌شود.
سهم یارانه نقدی و غیرنقدی، سهم سلامت، سهم تولید و موارد دیگر تفکیک می‌شود و سازوکار ثبت‌نام متقاضیان و نیز تشویق به انصراف از یارانه برای اقشار مرفه تعیین می‌شود.
این تغییر باعث شده است «حق دریافت یارانه» عملا هر سال در قانون بودجه بازتعریف شود و استمرار آن وابسته به مصوبه بودجه باشد، نه فقط قانون پایه ۱۳۸۸.
در دولت دوم احمدی‌نژاد و سپس در دولت حسن روحانی، بحث حذف یارانه اقشار پردرآمد مطرح شد و در برخی مقاطع، مابه‌التفاوت فاز دوم هدفمندی برای اقشار مرفه پرداخت نشد.
اما تا سال‌ها، یارانه ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومانی برای بخش بزرگی از جمعیت برقرار ماند و اجرای کامل حذف دهک‌های بالای درآمدی با مقاومت سیاسی و اجتماعی روبه‌رو بود.
نقطه چرخش جدید؛ حذف ارز ترجیحی و «یارانه معیشتی» ۳۰۰ و ۴۰۰ هزار تومانی
نقطه عطف بعدی در سازوکار دریافت یارانه، اردیبهشت ۱۴۰۱ بود. دولت سیزدهم با حذف ارز ترجیحی چهار هزار و ۲۰۰ تومانی، تصمیم گرفت به جای آن، «یارانه کمک‌معیشتی» جدیدی پرداخت کند.
طبق گزارش‌های رسمی و رسانه‌ای، از اردیبهشت ۱۴۰۱ دهک‌های اول تا سوم، ۴۰۰ هزار تومان و دهک‌های چهارم تا نهم ۳۰۰ هزار تومان به ازای هر نفر دریافت کردند.
این پرداخت‌ها در چارچوب تبصره ۱۴ قانون بودجه ۱۴۰۱ و آیین‌نامه‌های اجرایی آن انجام شد؛ یعنی از نظر حقوقی، همچنان زیر چتر «قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» و بودجه سالانه ماند، اما شکل و مبلغ یارانه به‌طور اساسی تغییر کرد.
از این مقطع، «قانون دریافت یارانه» در عمل به این معناست: اگر خانواری در آزمون وسع یا همان دهک‌بندی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در دهک‌های یک تا ۹ قرار بگیرد و در لیست مشمولان باشد، هر عضو خانوار ماهانه ۳۰۰ یا ۴۰۰ هزار تومان دریافت می‌کند و دهک دهم اصولا مشمول نیست.
دهک‌بندی، آزمون وسع و حذف‌های بیشتر در سال ۱۴۰۴
از اواخر سال ۱۴۰۲ و به‌ویژه در بودجه سال ۱۴۰۴، سیاست حذف یارانه پردرآمدها دوباره با صراحت قانونی بیشتری دنبال شد.
در بند «پ» تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور، دولت مکلف شده است یارانه نقدی دهک‌های هشتم، نهم و دهم را حذف کند و منابع حاصل را به‌صورت «بسته حمایت از معیشت محرومان» و تقویت کالابرگ برای دهک‌های پایین اختصاص دهد.
در اجرای این حکم از مرداد ۱۴۰۴، یارانه حدود یک میلیون خانوار (بیش از سه میلیون نفر) که بر اساس شاخص‌های جدید در دهک‌های بالای درآمدی قرار گرفته‌اند، قطع شده است.
معیار اصلی جدید، «سرانه هزینه ماهانه هر نفر پس از کسر اجاره مسکن» اعلام شده و اگر این عدد بالای ۱۰ میلیون تومان باشد، خانوار در دهک‌های هشت تا ۱۰ قرار می‌گیرد و از یارانه حذف می‌شود.
همزمان، بر اساس همین تبصره، تاکید شده است که افراد حذف‌شده می‌توانند در صورت اعتراض، به سامانه‌های مربوط مراجعه کنند و در صورت احراز استحقاق، «مطابق قانون یارانه خانوارها» دوباره مشمول پرداخت شوند.
اصطلاح «قانون یارانه خانوارها» در اینجا به‌عنوان نام غیررسمی برای مجموعه مقرراتی به کار می‌رود که نحوه دهک‌بندی، اعتراض و بازگشت به فهرست یارانه‌بگیران را تنظیم می‌کند؛ اما ستون اصلی حقوقی همچنان همان قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و تبصره‌های بودجه‌ای است.
سرنوشت یارانه‌ها در ایران، تصویری فشرده از بحران‌های مزمن اقتصاد کشور است؛ قانونی که با شعار عدالت متولد شد اما در مسیر اجرا زیر فشار تورم، کسری بودجه و تصمیم‌های مقطعی دگرگون شد.
حذف گسترده خانوارها نشان می‌دهد که دولت بیش از هر زمان دیگری به بازتعریف نقش یارانه‌ها نیاز دارد.